高收入者，從“征稅”到“報稅”

    7月初，國稅總局官員在為上海財稅系統(tǒng)所作的一次報告中透露，近期將出臺高收入者個稅自行申報操作辦法。與會人士透露，此次自行申報操作辦法的出臺，主要是確�！吨腥A人民共和國個人所得稅法實施條例》高收入者個稅自行申報的規(guī)定能得到有效執(zhí)行。

    關(guān)于“年所得12萬元以上”的高收入者“自行申報納稅”的相關(guān)調(diào)整一直是這一輪個稅改革中最受注目的地方之一。在過去的《個人所得稅法》中，只有“兩處以上取得工資、薪金所得和沒有扣繳義務(wù)人的納稅人要自行申報，其他納稅人包括高收入者都是由相關(guān)扣繳義務(wù)人代理扣繳申報，不必自己自行申報。如果扣繳義務(wù)人對納稅人沒有扣繳或扣繳不足，只能對扣繳人處以罰款，無法追究納稅人的法律責任”。

    擴大自行申報范圍的改革使高收入者從被動納稅到主動納稅，這樣的征收模式是國際通行的“報稅”模式。而對于“高收入者”們來說，這意味著他們即將面臨空前嚴格的個稅監(jiān)控。

    為什么12萬就是高收入？

    “國外對于高收入者也沒有統(tǒng)一的標準�！眹�家統(tǒng)計局城市調(diào)查總隊隊長黃朗輝說，“高收入自行申報納稅”的強調(diào)之所以備受關(guān)注，是因為它是對“為富不稅”、“為富不露”，第一次用立法手段說“不”，這一制度安排強化了高收入者的納稅行為的規(guī)范和法律約束。

    在國內(nèi)確定高收入者的標準則更為困難。國務(wù)院研究室宏觀經(jīng)濟司副司長叢明表示，由于中國東西部的總體收入有明顯差距，不同階層的個人收入有明顯差距，因此，所謂高收入者，很難在全國被統(tǒng)一界定，“但作為法制體現(xiàn)，這個問題又絕不能含糊”。

    “12萬基本被認定為高收入者�！眳裁髡f，但這不是標準，根據(jù)他手頭的一份資料，北京的人均收入目前在全國排名第6位，而北京市統(tǒng)計局公布的數(shù)字，2005年，北京城市居民人均可支配收入已經(jīng)達到8800多元，根據(jù)一種普遍的經(jīng)驗，所謂的高收入者，應(yīng)該是人均收入的10倍。參考全國因素，在“全國個人所得稅座談會”上，稅務(wù)專家們初步擬定將年收入在6萬元以上的列入中等收入人群。叢明認為，這樣，稅務(wù)部門保守做法將高收入者的門檻定為12萬元是合理的。

    叢明說，12萬元收入的數(shù)字，只是在綜合各種因素后的理論判斷，但具體到立法，要“考慮立法中的‘高收入者’，一要考慮實際的收入水平，二要以經(jīng)常性收入為主”。

    事實上，這一標準以內(nèi)的高收入者中有很大一部分屬于工薪階層。國家稅務(wù)總局所得稅管理司副司長劉麗堅認為，個人所得稅大部分來自工薪所得應(yīng)該說和當前我們國家的收入結(jié)構(gòu)是相匹配的，是由個人所得稅的稅源決定的�！敖�三年，工薪項目所得在個稅中基本上是占了一半多一點點�！眲Ⅺ悎哉f，2004年我們因為個人所得稅主要是對城鎮(zhèn)居民征稅，城鎮(zhèn)居民工資性收入占家庭可支配收入的74%，我們國家大部分人取得收入報酬的形式是工資薪金所得。稅務(wù)專家、中央財大財政與公共管理學院副院長劉恒也認為，國內(nèi)各行業(yè)的財富新貴也都是近些年才大量涌現(xiàn)，遺產(chǎn)收入到目前仍算不上是一個主要問題和最緊迫的問題。

    據(jù)對北京、上海、廣東、江蘇、湖北、四川、陜西7個地區(qū)抽樣調(diào)查，來自工薪所得的個人所得稅收入中，適用15%及以上稅率（即年收入3.6萬元以上）超過一半，達到57.2%。“工薪階層并非就是指低收入人群。國家稅務(wù)總局的一項統(tǒng)計表明，2005年年收入在25萬元以上的工薪階層，占到總納稅人數(shù)的比例接近千分之五，交納稅額約占總稅額的15%。在工薪階層中，年工資收入幾十萬、上百萬甚至幾百萬的已不少見。從這個意義上來說，對工薪階層征收個人所得稅也是對一部分高收入者調(diào)節(jié)的需要�！眲Ⅺ悎哉f。

    “一刀切”的現(xiàn)實

    盡管“12萬”是一個反復(fù)權(quán)衡過后的標準，但一旦確定了這個臨界點就會出現(xiàn)問題。財政部科研所稅收研究室主任孫鋼說:“比如說現(xiàn)在月薪2萬是高收入者，但我就發(fā)薪發(fā)到19990元，那不就不是高薪者，就不用申報了吧？我少10塊錢行不行？人為規(guī)定是不能達到你原來預(yù)想的目的的，人們有很多對策。所以，你定高薪的標準是很困難的。你一旦確定，很多人會自動通過各種對策來修正自己的一些行為，來躲避一些申報義務(wù)�！薄叭绾尉唧w化？特別是對平常的監(jiān)管上，加以規(guī)范化，而不是僅僅定一個標準就可以了�！�

    而同樣，即便是相同收入的“高收入者”在具體實踐中也面臨不同的家庭情況。比如這些高收入納稅人供養(yǎng)人口的因素充分考慮進去，還應(yīng)當考慮其他一些必需的開支，如疾病、學費等。在人大常委會審議草案時，曾有委員們提出，關(guān)鍵并不在于具體的減除費用標準和重點監(jiān)管的起點標準，而是確定“個稅其他扣除的標準”。

    全國人大代表楊謹華認為，目前在所有開征個人所得稅的國家，其個稅制度中都有費用扣除規(guī)定，一般分為三類，即個人免稅扣除，適用于所有納稅人，是按人頭規(guī)定的固定扣除額;成本費用扣除，是補償個人為了取得收入而花費的成本;家庭生計扣除，其作用是補償家庭生活開支，依據(jù)是家庭結(jié)構(gòu)、婚姻狀況、子女人數(shù)和其他被贍養(yǎng)人等情況。

    據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2003年，中國城鎮(zhèn)職工的贍養(yǎng)系數(shù)是1.91，即一個就業(yè)人口平均要贍養(yǎng)1.91人(含就業(yè)者本人)。專家認為，因中國教育、醫(yī)療、住房、社會保障等制度的改革，一些原來由企業(yè)和政府承擔的支出壓力現(xiàn)在轉(zhuǎn)給了個人。而現(xiàn)行的個人所得稅制度，對許多屬于個人取得收入所花成本費用、維持家庭的生計費用，沒有相應(yīng)地扣除或免稅規(guī)定。

    “能不能家庭聯(lián)合申報，確實有人提出來過這個問題。能不能我贍養(yǎng)三個老人，跟你贍養(yǎng)一個老人，應(yīng)該扣除不一樣�；蛘呔驼f我養(yǎng)兩個孩子上學，你一個孩子都沒有，是不是費用扣除不一樣�！眲Ⅺ悎哉f，“但是從國際通行的做法來看，大部分國家是什么，它必須要具備很高的條件。這個條件第一是全社會納稅意識法制環(huán)境是非常好的，第二是稅務(wù)機關(guān)的征管水平是非常高的，第三是這個國家的稅制，不能實行分項稅制模式，要實行一個綜合稅制，或者混合稅制模式。什么叫綜合稅制模式、混合稅制模式？綜合稅制模式就是你個人要就你的全部所得，就是一個總算賬，然后找一個總的適應(yīng)稅率。我們國家這兩種模式都不是，是一種分項稅制模式，總共確定11項個稅所得，每一項所得有不同的費用扣除標準�；�于這么多因素，在目前情況下我們還得搞一刀切�！薄暗�長遠看，這是個人所得稅一個發(fā)展趨勢，就是讓個人所得稅稅制更加人性化�！�

    “公平”里面的“公平”問題

    經(jīng)濟學家左小蕾認為，“擴大自行申報”的改革能進一步堵塞稅收征管漏洞。因為要求扣繳義務(wù)人都必須辦理全員全額扣繳申報，這樣形成對高收入者的雙重申報，實行交叉監(jiān)管，加強對高收入者的稅收的征收管理，使被長期詬病的“富人”逃稅和輕稅收負擔的問題得到遏制。

    加強對高收入者個稅監(jiān)控的主要目的之一顯然是調(diào)節(jié)收入差距，與之相伴的政策，是對低收入群體的減稅。在新條例施行一百余天后，有關(guān)部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工資在2000元的群體是這次稅改受益最大的。“我們也曾經(jīng)算過一個賬，免征額度提高到1600元后，對2000元工資收入的人，稅負減輕是79%，就是大體80%的稅負沒有了，只交20%，而工資在3000元的稅負減輕44%。北京、江蘇、浙江等發(fā)達地區(qū)，他們現(xiàn)在的納稅人數(shù)減少25%左右，安徽、河北等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)減少80%�！眲Ⅺ悎哉f。

    但對于“年收入12萬以上的”高收入者這部分稅收對象來說，同樣存在著公平的問題。中央財經(jīng)大學法學院院長甘功仁認為，個人所得稅主要偏重于調(diào)節(jié)財富增量而不是存量，無法解決初次分配不公的問題。中國貧富差距的拉大，主要是收入初次分配不公平形成的。

    “對高收入者從‘征稅’到‘報稅’體現(xiàn)了我們國家稅改的一個很好的方向�！币幻�稅收專家指出，但如果僅僅試圖單純通過對依靠勞動獲得的較高收入的高收入者多征稅、征重稅，在實際上會產(chǎn)生另一種不公平傾向。

    “收入差距問題是一個方面，財富差距是另一個問題，我們不應(yīng)該把注意力全部放在個稅上面�！必斦�部科研所副所長劉尚希說，個人所得稅應(yīng)該公平，個人收入來源控制，這些都是很難做到的，你做不到這種情況下，說不定會造成有一部分人納稅了，有一部分人沒有納稅，“要做到公平首先該納稅的人納稅了，這才是首先做到公平，在這個基礎(chǔ)上怎么再去完善它”。

    隱性收入透明化就應(yīng)該是對工薪高收入者統(tǒng)一加強監(jiān)控的前提之一。經(jīng)濟學家劉遵義認為，首先，需要把所有收入、尤其是國家公務(wù)員的薪水和所得完全透明化，工薪收入者的納稅基礎(chǔ)才會更平等。他說:“現(xiàn)在公務(wù)員的收入看上去偏低，但實際上他們還有其他形式的收入與支出。這些收入往往并非不合法，但問題在于不透明。公務(wù)員的所得不透明，會直接影響到個人所得稅的計算，造成稅賦的不公平。例如，在外資企業(yè)工作，月薪是8000元，收入完全是現(xiàn)金;但在政府機構(gòu)工作，月薪收入雖說只有2000元，實際收入?yún)s可能達到8000元。兩者在納稅時，一個是按8000元收入計算，一個卻是按2000元計算。國有企業(yè)的工薪也存在同樣的問題�！薄笆杖氩煌该鬟�帶來很多其他問題。比如養(yǎng)老問題，因為人們繳付的社會保障費用是按名義上的收入來計算的，有一個固定的比例。假如兩個人的實際收入一樣，而繳付的社會保障費用不一樣，這就很不公平�！薄傲硗�，對有更多手段逃避稅收的私營企業(yè)主和一些特殊行業(yè)的人，如何落實清楚他們的收入來源？”

    劉麗堅表示，稅務(wù)機關(guān)下一步的重點也在于此。“我們總局定了一個413工作思路，這個工作思路的重點，一個是要加強高收入者的管理，要做全員全額工作。我們以前扣繳單位在報稅的時候一般都是報一個總數(shù)，比方說某某單位100人，交稅10萬元，至于里面張三、李四分別交多少都不清楚，我們想全員全額管理以后，就是讓你報明細，張三、李四分別交多少都要報明細，我就可以發(fā)現(xiàn)誰到底取得收入多少。我們現(xiàn)在正在做這個系統(tǒng)，我們現(xiàn)在的成效還是比較顯著�！�

    她說，有多處工資來源的納稅者仍是更重要的監(jiān)控對象。“南京地稅局曾經(jīng)搞了這樣一個系統(tǒng)，他們發(fā)現(xiàn)40萬的納稅人中，有兩萬人是取得兩處以上工資薪金所得的，最多一個人取得了16處的工資薪金所得。這樣一匯總，他就要實行高稅率了，也是一個高收入者了。”

    “報稅”模式的技術(shù)問題

    劉桓表示，目前我國稅務(wù)系統(tǒng)對高收入者的監(jiān)控比較困難，要求其實行自行申報還有待相應(yīng)的配套條件的建立和完善。

    劉桓認為，“操作辦法”應(yīng)著重解決的問題包括:加快建設(shè)納稅人編碼制度，將稅務(wù)編碼卡與居民身份證配合，居民身份證同時就是一個人的稅務(wù)編碼卡。

    “每個納稅人只有一個唯一的編碼，他從事各種活動的收入(如不動產(chǎn)獲得的收益、繼承遺產(chǎn)的收益、銀行利息收入、工資薪金收入等)都必須填寫該代碼。這些信息最終將從各部門(福利部門、銀行、海關(guān)、公司、企業(yè)雇主等處)匯集到稅務(wù)部門。稅務(wù)機關(guān)則通過計算機網(wǎng)絡(luò)進行集中處理，方便準確地掌握納稅人的各項收入情況，從而有效地控制和審核個人的納稅申報�！�

    此外，除了進一步完善個人儲蓄存款實名制外，今后要在交易、收入過程中實行票據(jù)化、電子化，減少現(xiàn)金交易和現(xiàn)金支付，“取得收入的納稅人必須建立存款賬戶，賬戶號碼就是納稅人的稅務(wù)編碼，規(guī)定任何支付單位都必須轉(zhuǎn)賬方式支付款項，否則不允許作為費用、成本等列支”。

    同時，“在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，加快建設(shè)全國聯(lián)網(wǎng)的稅務(wù)情報信息交換系統(tǒng)，首先將在各重點城市地稅局之間試點開通信息溝通渠道，以利于及時準確地掌握個稅的申報和繳納信息”。

    劉麗堅說，現(xiàn)在稅務(wù)部門每年個人所得稅都要搞一個專項檢查，并且企業(yè)所得稅會算清楚，也會審查，現(xiàn)在還有一些制度文件規(guī)定，比方說文件規(guī)定:個人投資者如果向單位借款，超過一年以后不還，又未用于生產(chǎn)的，我們要視同他個人分配所得。還有一個文件規(guī)定，個人投資者在企業(yè)中列支，用于為他個人及其親屬購買了一些大宗財產(chǎn)，比如說房屋、汽車等等，這種我們要視同他個人分配，要征他個人所得稅的。

    “對高收入監(jiān)管要制定更多的制度。比方說像一些演職人員，就是演出辦法、演出市場管理辦法;一些個人投資者管理辦法;還有像律師和中介機構(gòu)，針對這樣一些高收入行業(yè)單獨制定一些管理辦法。另外，我們想加強一些重點的納稅人，比方說像一些個人投資者，一些歌星、影星，我們想加強這方面的監(jiān)管。我們還想在每年搞一些個人所得稅專項檢查，就是專門針對這些收入比較高的行業(yè)，或者收入比較高的個人進行檢查。還有我們搞一些辦法，進行和其他部門相配合的稅源管理，通過全員全額管理把從外部門取得的信息進行篩選比對，查找這些高收入群體。”